粤友钱配资中央城市工作会议 |【政策领悟】戴慎志：全面提升城市抵御力、适应力、恢复力和感知力，规划建设韧性城市

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7月1粤友钱配资4日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。关于此次中央城市会议，中国城市规划学会特别邀请专家学者深刻领会与思考会议内容，共同探讨中国特色城市现代化新路子。

本文字数：2878字

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作者 | 戴慎志

中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会副主任委员、工程规划专业委员会副主任委员，同济大学教授

我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。同时，信息技术的飞速发展、气候变化影响下的极端天气出现等，给城市带来了新的机遇和挑战，城市发展理念、方式和重点等将会发生重大的转变。2025年7月，中央城市工作会议为下一阶段城市的规划建设发展指明了方向，并明确了7项重点任务，其中“着力建设安全可靠的韧性城市”，对城市基础设施生命线系统的建设和改造升级、房屋安全保障水平的提升、城市自然灾害防治和社会治安整体防控等方面提出了任务要求。在“生命至上、以人为本”的总体要求下，城市高质量发展要以防灾安全为底线，统筹安全与发展的关系，通过提升城市抵御力、适应力、恢复力和感知力，实现韧性城市建设的目标。

坚持底线思维，增强城市的灾害抵御力

韧性城市建设的首要条件即城市应具备对灾害的抵御能力。关口前移、源头管控是现阶段我国防灾减灾工作的关键任务，通过规划先行，对城市用地、空间和设施进行科学设防、合理布局和有效管控，提升城市对灾害的防御能力，这是韧性城市建设的基石。国土空间规划体系明确了将灾害风险防控作为国土空间开发保护的底线，国土空间总体规划通过灾害风险判识、防灾标准确定、防灾安全格局构建、灾害风险控制线划定，以及重要防灾减灾救灾设施布局等方面，综合增强城市的灾害抵御能力。与此同时，气候变化、人口经济高度聚集、城市基础设施和房屋的日久老化，给城市韧性安全发展带来了很大的挑战，也对国土空间规划提出了更高的要求，规划如何研判灾害风险，尤其是灾害复合和链发风险的可能性、影响范围和影响程度，灾害风险控制线或控制区域如何划定和管控、防灾标准和综合防灾减灾救灾设施如何提质和布局，仍是规划中亟待解决的关键问题。因此，要将防灾安全底线思维贯彻到国土空间规划各系统，从韧性安全角度去审视国土空间规划的系统配置、空间布局和空间管控，是相关专项规划和详细规划的应该解决和完善的重点内容。

转变防灾理念，提升城市的整体适应力

在之前很长一段时间，国内外的防灾减灾理念以工程防御为主。近期，随着极端天气的频繁出现，很多城市发生了超标准的灾害风险，如果一味增加灾害防御工程建设投入，不仅可能会造成空间和设施的大量浪费、建设资金需求压力大，而且可能影响城市生态环境和景观质量；甚至仅靠工程防御不能完全解决灾害防御问题。由此，很多地区转变了防灾理念，从尊重自然生态环境，以及人与自然的和谐共处的视角，采用多系统综合手段，提升城市对灾害的整体适应力。以海岸带为例，很多国家的海堤防灾减灾工作都经历了从防到让，从单纯的灾害防御走向全方位的安全韧性维护与提升，从单一的线状防护走向点、线、面联动的系统性防护；防护工程也逐渐从海岸带向海洋延伸。这是从单纯的防御和阻挡灾害到与灾害共生，还地于海的理念演化，也是海岸带国土空间的安全韧性不断提升的过程。

2019年，本人主持了珠海市防灾减灾建设规划，重点针对情侣路沿线地区的滨海空间景观与安全韧性，提出了维护和提升策略。情侣路地处滨海一线空间，面临风暴潮、洪涝灾害、地质灾害等影响，它同时也是城市主干路和国内著名景观道路，情侣路的防灾规划建设需综合考虑情侣路的功能和灾害风险特征，整合各类防灾空间和防灾设施，兼顾景观功能和防灾功能。规划确定了灾时“街区不积水、建筑不进水、台风无坠物”的防灾规划底线，应对主要灾害，设立了三条防线。第一道防线为“堤前消浪”：因地制宜地采用沙滩、块石/预制混凝土异形块、护面加糙、生态堤岸等方式，减弱海潮冲击力，保护堤岸及岸后设施。第二道防线为“堤岸防潮”：结合设计标准、堤岸现状、道路功能等情况，综合采用微地形、应急封闭护栏、子堤式防浪墙或加高堤顶等措施，防止潮水漫堤。第三道防线为“道路与建筑防洪”：结合道路改造建设海绵系统，利用街边绿带，采用微地形形成洪涝防线；建筑底层和地下空间出入口设置应急防水挡板，小区内及公园绿地采用雨水花园建设模式等，减少洪涝灾害损失。此外，将防灾视角从单部门的单项灾害防御转换为多部门综合应对，关注跨区域、跨流域的综合防灾手段，通过系统方式，提升城市对灾害的应对和适应能力。

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提升空间设施弹性，确保城市的快速恢复力

现阶段，我国大量的人口经济高度聚集于城市中，在极端天气、各种危险源影响下，城市空间的风险愈发存在不确定性。这就要求城市规划建设应具备一定的弹性，配置冗余的用地、空间和设施，储备充足的资源，确保在重大灾害来临时，关键系统能够基本运行，生命线系统设施和资源具有一定的供给能力，使城市不受或少受灾害的影响和损失，并能快速恢复。同时，城镇规划和建设管理要关注城市公共服务设施、基础设施、广场绿地和地下空间的平灾结合模式和平急两用的应急功能转换，这既反映了当下提高土地节约集约水平的需求，更是增强城市弹性冗余能力的关键，是韧性理念的具体体现。比如，日本东京的“地下宫殿”，平时作为水源储存科普基地，洪涝灾害发生时作为区域防洪排涝的大型地下蓄水池；马来西亚吉隆坡的“聪明隧道”，平时作为城市地下道路，灾时即快速封闭其交通功能，转换为区域紧急泄洪通道；美国纽约曼哈顿的滨海空间，在平时作为城市的滨海公共活动空间和科普教育基地，灾时紧急转换为滨海防洪堤。因此，在今后的城市规划和建设中，要为未来的灾害不确定性，在空间上、功能上和系统上预留一定的冗余和弹性资源，提升城市在急时的快速恢复力。

完善监测评估预警，加强城市的智慧感知力

城市对灾害风险的提前、精准感知预警能力，是规划建设韧性城市的智慧化保障。《中共中央办公厅国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》为新型城市基础设施建设提出了具体要求和实现路径。应大力完善地震、地质、洪涝、气象、火灾、重大危险源等灾害监测设施系统的规划和建设，完善城市信息模型（CIM）平台的相关数据，因地制宜地推进城市信息模型平台应用，研制综合风险评估模型，运用AI技术加强数据分析和风险研判，对城市灾害综合风险实时监测、计算、分析、预警，为科学确定不同风险区的发展策略和风险防控要求提供支撑，提高城市空间韧性。比如，在台风到来前，提前预降城市中的河湖水位，提升其对超标准暴雨的容纳能力；预测暴雨所可能引发的洪涝、地质灾害及其他灾害的影响范围和影响程度，预判交通、水利、地下空间设施等重要承灾体的风险阈值，提前做好空间工程性防护、人员限制和撤离等工作部署。加强城市的智慧感知力是非常重要和必要的，是防灾减灾工作关口前移的重要体现。我国各地应结合信息化技术的发展，让城市数字化平台容纳更多系统的有效数据，并加强数据的运算分析和处理能力，让“城市大脑”更加智慧，对灾害风险感知力更加敏锐，保障灾害风险决策处置体系更加高效。

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